1/05/2011 - Guerre et paix

1. — Ce mois-ci, La Revue générale ne peut manquer d’aborder des thèmes relatifs à la vie internationale. En Afrique ou en Asie. L’éditorial peut donc chercher à prendre quelque distance avec les problèmes de politique intérieure. Même si les frontières entre les deux domaines sont minces dès l’instant où il convient d’évoquer la présence de l’armée belge sur plusieurs théâtres d’opération.

On le sait. La Belgique mène aujourd’hui des actions militaires au Liban, en Afghanistan, au Kosovo, au Congo et, depuis peu, en Libye. Ce qui ne peut manquer de susciter une vague de questions. Dans quelles conditions ces interventions se réalisent-elles ? La Belgique garde-t-elle la maîtrise de ses troupes, de leurs déplacements et de leurs actions ? Ou la confie-t-elle à d’autres ? Les autorités belges sont-elles en mesure d’exercer des contrôles effectifs — ici et là ?

2. — La Constitution initiale de la Belgique énonçait, dans son article 68, une règle simple : « Le Roi commande les forces de terre et de mer, déclare la guerre, fait les traités de paix, d'alliance et de commerce. Il en donne connaissance aux chambres aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l'État le permettent, en y joignant les communications convenables ».

Cette disposition présentait un avantage certain. Elle plaçait l’ensemble les responsabilités internationales, qu’elles soient diplomatiques ou militaires, dans les mains de l’Exécutif, à savoir du roi et de ses ministres. De manière évidente, le Législatif était sinon mis dans l’ombre, du moins placé au second rang. Certes, il était informé, tenu au courant, averti de l’avancement ou de l’issue des opérations. Mais l’initiative ne lui revenait d’aucune manière. Comme l’aurait dit le Général de Gaulle — qui s’y connaissait en la matière —, c’était là un « domaine réservé » à celui ou ceux qui ont charge de gouverner. Il ne saurait se partager.

D’autres Etats, tels l’Allemagne ou le Japon, pratiquent autrement. Il est vrai qu’ils ont été confrontés naguère aux volontés bellicistes de certains de leurs dirigeants. Ils imposent une délibération des autorités parlementaires avant tout engagement de troupes. En somme, une autorisation. Ce qui signifie aussi un droit de veto. Rien de pareil en Belgique.

 

3. — La mise en œuvre de ce principe se heurte depuis plus d’un demi-siècle à l’évolution des conceptions militaires et des réalités internationales. La guerre ne s’identifie plus à l’invasion du territoire national par un voisin agressif. Guerre froide, paix armée, guerre civile, terrorisme doivent aussi être pris en compte. Sans oublier l’insertion de la Belgique dans des alliances militaires ou la participation à des opérations de maintien de la paix sous l’égide des Nations Unies.

La commission Soenens appelée, en 1949, à se prononcer sur les contours des fonctions reconnues au Roi, le constatait déjà. "La guerre est devenue totale. Elle n'est plus limitée aux opérations de caractère militaire sur terre, sur mer ou dans les airs... À cette guerre totale correspondent nécessairement des moyens qui dépassent les ressources du pays et le champ national. La Belgique fait actuellement partie d'un vaste système politique de défense… Le système des alliances et la nécessité d'un État-major unique allié ou même d'un commandement interallié ont transformé la conception traditionnelle du commandement des armées. En cas de guerre, le chef de l'État… ne saurait … être subordonné, fût-ce dans sa fonction de commandant des armées, à un chef de guerre étranger ».

 

4. — La plupart des commentateurs du texte constitutionnel n’ont pas manqué de s’inquiéter de son caractère belliqueux. Nous n’avons pas vocation à déclarer la guerre. Tout au plus, devons-nous nous rendre à l’évidence. Nous sommes attaqués — et nous l’avons été de toute part au XIXe comme au XXe siècles —. Dans ces conditions, et malgré nos préoccupations pacifistes, nous allons être contraints de constater « l’état de guerre ».

C’est ce que précise la Constitution, dans sa version de 1993 : « Le Roi commande les forces armées et constate l’état de guerre ainsi que la fin des hostilités. Il en donne connaissance aux chambres aussitôt que l’intérêt et la sûreté de l’Etat le permettent, en y joignant les communications convenables ». Le nouvel article 167, § 1er, alinéa 2, maintient, on le voit, l’ordre des responsabilités, tel qu’il avait été établi en 1831.

Attention ! Dans cette disposition comme en d’autres, le mot « guerre » doit être pris au sens juridique du terme — et l’on sait que la langue du droit prend parfois quelque distance avec la réalité commune —.

Lors de la seconde guerre mondiale, le temps de guerre a commencé le 26 août 1939, jour de la mobilisation de l’armée — et cela alors qu’aucun soldat allemand n’avait franchi la frontière et que le territoire n’était pas bombardé à distance —. Il a pris fin , le 1er juin 1949, jour où l’armée a été remise « sur pied de paix » — et cela alors que les hostilités en Belgique avaient pris fin dès le 8 mai 1945 —. Dix ans, pour cinq années de conflit effectif.

A l’inverse, une mission militaire poursuivie en territoire étranger, fût-ce avec des F-16, des dragueurs de mines ou des détachements armés n’est pas assimilée à une guerre dès l’instant où elle se poursuit dans le cadre d’un mandat international ou d’une opération humanitaire. A l’occasion de chacune des missions à l’étranger, la Belgique n’a pas constaté l’état de guerre. A fortiori, elle ne s’est pas prononcée sur la fin des hostilités.

 

5. — Dans quelles conditions, la Belgique s’est-elle engagée dans le conflit libyen ? L’on ne saurait considérer que la clarté a régné à ce propos. Le gouvernement qui a pourtant dans ses attributions la conduite de l’armée et de la politique étrangère s’est, en quelque sorte, calfeutré derrière les assemblées parlementaires. Renonçant, au moins en apparence, aux prérogatives qui sont le siennes et qu’il était tenu d’exercer, il a préféré se prévaloir d’un soi-disant assentiment législatif.

Le Premier ministre donne le ton. Dans un courrier qu’il adresse, le  1er avril, aux présidents de la Chambre et du Sénat, il ne manque pas de rappeler que « la décision  (d’intervenir en Libye a été) prise par la Chambre, le 21 mars » à la faveur de la résolution 1308. Il ajoute que le Parlement doit rester impliqué «de manière permanente… dans l’organisation et l’exécution de la mission en Libye ». Pour ce faire, le gouvernement s’engage à participer activement aux réunions qui sont organisées au Parlement, tant au sein de la commission mixte des relations extérieures et de la défense nationale que dans la commission spéciale du suivi des missions à l’étranger.

L’on peut comprendre la prudence affichée par un gouvernement qui, depuis plus d’un an, est contraint à n’expédier que les affaires courantes. L’on devine aussi les raisons politiques qui le poussent à obtenir le placet parlementaire le plus large qui soit. L’on comprend mal, cependant, que l’Exécutif accrédite auprès de l’opinion publique une pareille inversion des tâches et rechigne à exercer les responsabilités que la Constitution lui a assignées sans partage.

 

6. — Il faut tirer la leçon des événements de ce début 2011. Il y aurait peut-être lieu de formuler plus clairement la règle constitutionnelle — celle qui a été écrite en1831 et modifiée en 1993. A l’instar de la Constitution française, telle qu’elle est sortie de la révision Sarkozy du 23 juillet 2009, il s’indiquerait de préciser, dans l’article 167, § 1er, de la Constitution ce qui suit : « Le Roi informe sans délai les chambres de toute mission que les forces armées sont amenées à remplir à l’étranger. Il en détermine l’objet et la durée. Celle-ci ne peut être prolongée que par une délibération des chambres ».

« On fait la guerre quand on veut, on la termine quand on peut », affirmait le Prince de Machiavel. La formule mérite d’être retouchée sur des points essentiels.

Quand on veut ? Non. La moindre des choses est de tenir compte des préoccupations de la société internationale, telles qu’elles s’expriment notamment au Conseil de sécurité des  Nations Unies et telles qu’elles sont répercutées par le gouvernement devant des assemblées. Quand on peut ? Non. Aussitôt que possible, sans doute, mais, à supposer que la guerre perdure, il convient que la Nation marque, à l’entremise des mêmes assemblées,  son accord pour la poursuite des opérations.

(La Revue Générale, mai 2011)

 

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